一、耕地“进出平衡”政策背景
耕地保护历来受到党中央的高度重视，1986年3月，中共中央 国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号，简称中发7号文）第一次正式将耕地保护作为我国的基本国策。1997年4月，中共中央 国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号，简称中发11号文）进一步加大耕地保护力度，明确保护耕地就是保护我们的生命线，并建立起以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的土地管理制度体系。2017年，中共中央 国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，简称中发4号文）再次明确耕地保护的重要性，建立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。2021年新修订的《土地管理法实施条例》进一步落实加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等国家战略决策。从第一次正式将耕地保护列为我国的基本国策，到明确耕地保护是我们的生命线，再到建立耕地保护新格局，国家为耕地保护工作作出了许多努力，才使得如今粮食安全有保障，生态环境得以改善，社会经济稳定发展。
当前，国家已经制定了一系列关于耕地保护的政策条例，如实行占用耕地补偿制度、永久基本农田保护制度等，推进土地开发、复垦、整理，严格控制耕地“非农化”等工作，有效地缓解了耕地供需不匹配和耕地保护压力较大等问题。但在严格的耕地保护制度下，仍有一些地方改变耕地用途，破坏耕地耕作层，违法违规建设占用耕地，致使耕地数量不增反减。《第三次全国国土调查主要数据公报》（“三调”）显示，我国共有耕地19.17亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线，相比之前的“二调”，10年间耕地减少了1.13亿亩。
为此，2020年9月和11月，国务院办公厅陆续印发了《关于坚决制止更“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）；2021年中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调：“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”；2021年11月自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布了《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》和《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），提出耕地“进出平衡”，要求严格落实耕地用途管制。耕地“进出平衡”作为当前新出台的一项耕地保护政策，是对植树造绿、挖湖造景、农业结构调整占用耕地的补救措施，也是防止耕地减少的创新之举。自然资发〔2021〕166号文中，要求对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出”平衡，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等情形外，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式补足同等数量、质量的耕地，严肃处置违法违规占用耕地问题，加强对耕地的保护，以确保长期稳定利用的耕地不再减少。
二、耕地“进出平衡”与“占补平衡”的关系
耕地是我国最宝贵的资源，我国实行耕地“占补平衡”，即非农建设占用耕地的，要求占多少补多少，主要是通过开发未利用地转变为耕地，但随着未利用地不断被开发，我国后备资源越来越少，难以用此方式持续补充耕地；且无节制地、随意地开发未利用地不利于生态平衡发展，不利于耕地集中连片建设，因此要考虑其他补充耕地方式，平衡粮食安全保障、生态保护和空间布局优化之间的关系。
落实耕地“进出平衡”工作以下有三点现实意义：①“进”将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地，拓宽了补充耕地的渠道和方式，缓解了因后备资源不足导致的补充耕地压力，能够切实保障国家粮食生产安全；②“出”将耕地转为林地、园地、草地等其他农业地或农业设施建设用地，保持农用地内部地类结构的动态平衡，有利于保护生物多样性，推进生态文明建设，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局；③“进出平衡”保障了农用地整体数量不下降，优化了农用地结构布局，提高了耕地质量及农业综合生产能力，实现了保护粮食安全、建设生态文明等的可持续协同发展。“进出平衡”与“占补平衡”两者关系如表1所示。
表1 耕地“进出平衡”与“占补平衡”关系表
三、耕地“进出平衡”内容及原则
耕地“进出平衡”，旨在对耕地实行用途管制，要求把耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要把另外的林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。结合国家政策及各省市相关政策文件，其主要内容及原则如下。
1.耕地“进出平衡”内容
耕地“进出平衡”是指农用地内部的耕地与其他农用地及农业设施建设用地之间的转换，包含“一进”、“一出”两方面的工作内容。
（1）进：调入耕地“一进”是指将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，通过土地综合整治手段整治为耕地。可以分为两种情形：一是主动调入，先立项再实施工程整治变更为耕地；二是被动调入，已整治为耕地但还未纳入耕地图斑的，则需要更变用地类型，将图斑调入耕地。
（2）出：调出耕地“一出”是指将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。可以分为两种情形，一是主动调出，先审批后变更，比如规划做公园、农业设施用地、果园等。二是被动调出，已变更后补审批，比如在卫星影像图上发现现在是公园、农业设施建设用地或者是防护林等，不是耕地图斑的，则需要补办审批，变更用地类型，将图斑调出耕地。
2.耕地“进出平衡”原则
（1）调入耕地的数量、质量必须高于或同等于调出的耕地数量、质量。近年来，耕地面积不断减少，严重冲击耕地保护红线，实行耕地“进出平衡”，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，至少补足数量相等、质量相当的耕地，才能保证耕地数量不再减少，手中有粮，心中不慌，耕地数量不减少，保障我国的粮食安全。
（2）耕地可以转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，但不能挖湖造景、种植草皮；挖湖造景、种植草皮将破坏耕地耕作层，对土壤造成严重损坏，使土壤难以复耕。
（3）涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书。在此过程中应当坚持依法办事、公平、公开、公正原则，坚持“先确权，后变更”的原则，保障发包方与承包农户权益。
（4）耕地“占补平衡”适用于非农建设占用耕地时，需要严格按照“占一补一、占优补优”的原则补足数量相等、质量相当的耕地的情形；耕地“进出平衡”则适用于耕地转为其他农用地或农业设施用地时，需补足同等数量、质量的耕地的情形，耕地“进出平衡”的范围仅限于农用地。换句话说，耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”用于补充耕地的来源不同，耕地“占补平衡”是通过复垦开发未利用地或建设用地来补充耕地，而耕地“进出平衡”是通过林地、园地、草地等其他农用地或农业设施建设用地来补充耕地，所以耕地“占补平衡”的地块不能再作为耕地“进出平衡”的地块。
四、落实耕地“进出平衡”工作重点
耕地“进出平衡”是当前耕地保护的一项新政策，各地对实行耕地“进出平衡”政策暂时没有明确的工作指引与编制指南，目前仍在探索阶段，结合部分地区初步探索经验及现有政策文件要求，“调入”主要手段之一有恢复（补充）耕地，“调出”手段之一有一般耕地转其他农用地，具体如下。
1.调入的主要手段之一——恢复（补充）耕地
自二调以来，我国耕地数量急剧减少，耕地分布分散，且有大量耕地位于城镇建成区范围内，在城镇化加速发展的背景下，建设用地消耗速度过快，位于城镇建成区范围内的大量耕地与城镇规划建设及发展空间高度重叠，造成耕地保护与城镇发展相冲突。
为缓解耕地保护压力及发展用地矛盾，可优先将国土“三调”及年度变更调查中适宜的即可恢复和工程恢复地块整治恢复为耕地，作为耕地“进出平衡”的重要来源。近期各地也相继开展恢复（补充）耕地工作，以协调耕地保护与发展空间。以东莞市为例，恢复（补充）耕地指在耕地集聚保护区内开展土地整治恢复（补充）耕地，以“时间换空间”的方式，集聚耕地布局，调整优化发展布局，为发展用地腾挪空间，本质上可以看作是耕地“进出平衡”中的一部分，属于“一进”的调入耕地情形，详见表2。
2.调出的主要手段之一——一般耕地转其他农用地
具体而言，恢复（补充）耕地工作可以通过分析遥感影像图或实地勘查等方式，选择荒废的林地、园地、果地、闲置农业设施建设用地以及能够变更为耕地的其他农用地等现状地类，纳入耕地“进出平衡”工作中，通过土地综合整治、垦造水田、撂荒复耕、种植粮食等措施，快速恢复补充耕地，优化永久基本农田划定方案，为我国发展用地腾挪空间。一般耕地是指永久基本农田以外的耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，依据国家相关政策及《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）要求为长期确保稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少情况外，各地有必要对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，在落实一般耕地“进出平衡”时，应严格管控一般耕地转为其他农用地，具体条件如图1所示。
（1）“调出”的重点原则①耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地并通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。②只要耕地发生转用，不论“非农化”、“非粮化”均需“占补平衡”或“进出平衡”。
（2）“调出”的工作要求县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。
（3）“调出”的注意事项①涉及林地、草地整治为耕地的需经依法依规核定后纳入方案。②涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。3.耕地“进出平衡”实施管理流程县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，其中涉及农村集体土地的，经承包农户签字同意,由发包方向乡镇人民政府申报；其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报,乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见,并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。具体管理流程详见图2。
五、总结
耕地是国家粮食安全的根本保证，是农业发展现代化的根基和命脉，耕地保护关系到广大农民的切身利益，关系到社会经济和谐发展和实现中国民族伟大复兴中国梦，为坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，守住18亿亩红线，自去年以来，国务院、自然资源部、农业部等连续发文，采取长牙齿的硬措施，落实最严格耕地用途管制制度，加大耕地保护力度，并将相关工作延伸至涉及农用地内部结构调整的耕地“进出平衡”。
总体而言，耕地“进出平衡”是对耕地“占补平衡”的拓展与补充，是对土地用途管制制度的进一步深化和细化，是守住耕地保护的创新之举。因此作为技术单位，我们应组织开展耕地“进出平衡”相关政策和技术要点学习交流，着重梳理耕地“进出平衡”的对象、目的、实施路径等政策要求，把握各地耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的工作安排，结合恢复（补充）耕地工作和各类土地整治工作，对耕地“进出平衡”总体方案的编制、任务、重点内容、技术要点等方面进行交流和探讨，以便科学高效地开展相关工作，为贯彻落实耕地保护制度、维护粮食安全贡献一份力量。
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