​3月8日，自然资源部官网发布《关于印发<集体经营性建设用地使用权出让合同><集体经营性建设用地使用权出让监管协议>示范文本（试点试行）的通知（自然资办发〔2023〕9号）》（以下简称9号文）。

自然资源部联合国家市场监督管理总局，发布农村集体经营性建设用地使用权出让合同范本，通知虽小，意义重大——意味着乡村振兴战略中最核心的要素之一，土地的市场化改革取得了重大的突破，也是多年来农村深化改革中最重要的土地制度改革取得了实质性的进展。农村三块地改革中的经营性建设用地，率先打破城乡二元结构，在城乡间的实现平等流转。

9号文主要内容

1. 农村集体经营性建设用地使用权协议转让制度。

（1）不同于国有建设用地使用权以招拍挂出让为主，协议转让为特例的制度，农村集体经营性建设用地使用权主要是协议转让，但也不是存在于买卖双方之间的纯市场化协议转让，其采取的是在监管机构监管下的三方协议转让模式。

监管人、出让人和受让人构成转让的三方主体：出让人为农村集体经济组织，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能，其与受让人签署《集体经营性建设用地使用权出让合同》；监管人为出让宗地所在地的市（县）人民政府，其与出让人、受让人签署《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》。《监管协议》与《出让合同》配套使用。

（2）合同三方的权利。

出让人有权出让集体经营性建设用地使用权，但该集体土地的地下资源、埋藏物和公用设施不属于集体经营性建设用地使用权出让范围。受让人对集体经营性建设用地在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造符合相关规划的建筑物、构筑物及其附属设施，并合理使用。受让人支付全部集体经营性建设用地使用权出让价款，领取不动产权证后，有权将全部或部分集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押。但首次转让必须符合一定条件：a.按照本合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上；b.按照本合同约定进行投资开发，属于成片开发土地的，已形成工业用地或其他建设用地条件；买卖双方也可以自行约定其他转让、出租、抵押条件或不可转让、出租、抵押的情况。受让人进行转让、抵押应于转让或者抵押书面合同签订后5个工作日内，书面告知出让人和市（县）人民政府自然资源主管部门、同时也需要在做不动产登记。监管人的监管监管事项包括但不限于下列约定项目：a.规划条件；b.产业准入要求；c.生态环境保护要求；d.交地及开、竣工要求；e.开发投资强度要求；f.宗地建设配套要求:包括养老、教育、医疗等保障性配套服务设施建设要求，公共管理、公共服务、市政设施等配套项目建设要求，企业内部行政办公及生活服务设施比例及面积，保障性租赁住房建设套数及户型要求等。                   g.延建要求；h.投、达产及税收等要求；i.土地增值收益调节金缴纳；j.集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押等规定；k.集体经营性建设用地使用权收回、续期等规定；l.土地闲置认定；m.乡（镇）村公共设施和公益事业建设认定；n.原出让合同内容变更。

2. 农村集体经营性建设用地用途限制。

（1）农村集体经营性建设用地可用于工业项目、商业项目、保障性租赁住房项目等建设，但不得用于成套住宅建设。

根据合同范本约定，用于工业项目建设不得建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施；用于商业项目建设，不得建造成套住宅等非商业设施；用于保障性租赁住房建设，必须明确总套数下限、建筑面积70平方米以下保障性租赁住房面积占开发建设总面积的比例下限、保障性租赁住房建设套型要求。

（2）同步修建公共管理、公共服务、公用设施等配套项目。主要包括养老、教育、医疗等保障性配套服务设施等。这些保障性配套服务设施的不动产产权可无偿移交给出让人或政府，或由出让人或政府回购，或以其他买卖双方约定的方式处置。

（3）不得擅自改变约定用途。

在出让期限内，受让人不得擅自改变约定的土地用途，需要改变的，可以双方协商选择处理方式：

a.由出让人收回集体经营性建设用地使用权；

b.依法办理改变土地用途手续，签订集体经营性建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订集体经营性建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额，补缴集体经营性建设用地使用权出让价款，缴纳相应税费，办理不动产变更登记。新土地用途的市场价格低于原土地用途的市场价格的，不需补缴出让价款，已缴的出让价款不予退还。

3. 转让价格及支付方式。

范本合同对农村集体经营性建设用地定价制度约定的比较模糊，仅提及适用建设用地使用权评估市场价格，具体由什么机构、什么标准、什么方式评估都没有涉及，这需要进一步的落实。

农村集体经营性建设用地转让价款的支付采取监管支付的方式，通过市（县）财政监管账户划转，受让人先将定金或转让款交付到市（县）财政监管账户，出让人完成土地交付后，财政监管账户于5个工作日内将定金抵作的集体经营性建设用地使用权出让价款或转让款转出至出让人账户。

4. 土地条件和使用年限。

与国有建设用地出让不同，农村集体经营性建设用地没有熟地的要求，土地出让时的场地平整、周围基础设施、现状条件等按照双方实际约定。

此外使用年限也没有强制规定，可以自行约定。

5. 转让需要履行的各项报批手续。

（1）转让前应将出让方案报市（县）人民政府。

根据《土地管理法实施条例》规定，土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。

出让方案获得市（县）人民政府同意后，双方才可依据出让方案签订转让合同，合同内容与出让方案不符的，以出让方案为准。

（2）转让合同签订后报市（县）人民政府自然资源主管部门备案。

合同范本中有条款明确约定，合同签订后5个工作日内，受让人应当将合同报市（县）人民政府自然资源主管部门备案。合同条款发生变更的，受让人应当在合同变更后5个工作日内重新备案合同。

完成备案后，自然资源主管部门将备案合同、宗地编号、空间范围、规划条件等涉空间布局和规划管理信息纳入有关基础信息平台和监测监管系统。

（3）付清全部出让价款后申请不动产登记。

按照合同范本的约定，受让人按转让合同约定付清全部土地出让价款后，持合同、合同备案文件、出让价款缴纳凭证、土地增值收益调节金缴纳凭证、完税证明等相关证明材料，申请办理不动产登记。

6. 土地提前收回。

（1）因公共利益需要，国家征收集体土地。土地补偿费归出让人所有，出让人同意与受让人协商，并给予其公平补偿，宗地范围内由受让人建设的附着物的补偿费归受让人所有。

（2）出让人提前收回土地。下列情况出让人可提前收回土地：

a.为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

出让人根据收回时由受让人建设的建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期集体经营性建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予受让人补偿。

b.受让人不按照约定用途使用土地的，且未依法办理改变土地用途手续的；

c.受让人因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；

d.受让人违反产业准入要求、生态环境保护要求等使用土地且拒不改正的。

7. 土地闲置处罚。

（1）范本合同明确约定不得闲置土地。

除不可抗力或者政府原因外，因出让人或受让人原因造成土地闲置，满一年未动工开发的，当事人同意按照省、自治区、直辖市的规定缴纳土地闲置费；满二年未动工开发的，合同双方当事人任何一方有权向另一方提出终止履行本合同，并分别按以下约定，协商解决有关补偿事宜：

a.因出让人原因造成土地闲置，经受让人同意，出让人可有偿收回集体经营性建设用地使用权；

b.因受让人原因造成土地闲置，出让人可无偿收回集体经营性建设用地使用权；

（2）延建开工造成的土地闲置。

范本合同约定，延期开工期限不得超过一年，超过一年未动工开发的，按土地闲置有关约定办理。

8. 保障土地开发投资强度。

受让人应按批准、登记备案的土地总投资额进行开发投资。工业项目建设，出让宗地的项目固定资产总投资不低于经批准、登记备案或合同双方当事人约定的金额，投资强度不低于每平方米约定投资额；非工业项目建设，出让宗地的开发投资总额不低于约定投资额。

项目固定资产总投资、投资强度和开发投资总额未达到约定标准，监管人有权对受让人进行行政处罚，而且受让人也需要向出让人承担违约责任，例如按照实际差额部分占约定投资总额和投资强度指标的比例，要求受让人支付相当于同比例集体经营性建设用地使用权出让价款的违约金。

9. 监管方式和监管措施。

监管人的监管采取出让人或受让人主动申请监管为主，结合监管人主动监管的方式进行。

出让人或受让人主动申请监管是指出让人或受让人将合同履约情况及时告知监管人，监管人根据相关法律法规及政策文件要求，提出监管意见，并视情况采取相应监管措施。

监管人主动监管是指监管人认为需要对合同履约情况进行核查或纠正整改时主动核查，并向出让人或受让人提出监管意见，并视情况采取相应监管措施。

监管人可采取的监管措施包括：主动核查；责令出让人或受让人纠正或整改；将监管结果及时对外公布，涉及国家机密或商业秘密的除外；视情节轻重，将出让人或受让人的违约行为记入诚信档案等。

此外出租等方式供应集体经营性建设用地使用权的，也参照适用上述制度及合同示范文本。

虽然9号文已经基本解决了农村集体经营性建设用地入市的实操问题，但仍缺乏正式的制度规则，上述内容是以合同约定的方式落实，效力不高，赋予合同各方很大的自由空间自行约定实施细则，此外配套制度，例如土地价格评估制度尚缺失，也将对实际执行产生影响。

来源：自然资源部网站、金融监管研究院